Све вести
Фото из чланка: Форбес СрбијаКоја је будућност три најскупља капитална пројекта: Цена сопствене неприпремљености државе
Преглед вести
Заједнички текст
Реченице које преносе сви медији.
Оних чија цена се мери милијардама евра. Да ли ће се по доласку нове власти нешто променити?
Припреме за реализацију Моравског коридора почеле су знатно пре потписивања комерцијалног уговора. Влада Србије је у фебруару 2017. формирала радну групу за реализацију пројекта са компанијама Бехтел и Енка.
У септембру 2018. потписан је Меморандум о разумевању између Србије и САД у области инфраструктурне сарадње. У тој фази појављује се и прва планска вредност пројекта од око 800 милиона евра.
“Комерцијалним уговором прихваћена је вредност од 943 милиона евра, што је већ представљало повећање од готово 18 одсто у односу на раније наведену циљану вредност од 800 милиона евра. Међутим, проблем је што ни тих 943 милиона евра није нужно представљало коначну цену.
Цео упоредни текст28 реченица у више медија, 110 само у једном
Текст из 2 чланка. 36 реченица преносе сви, у 20 се разликују.
Још 5 реченица, само Forbes Srbija
Која је будућност три најскупља капитална пројекта: Цена сопствене неприпремљености државе
Свакаквих је предлога било током изборне кампање за нама.
Од оних да ће се све раније уговорене обавезе поштовати, до оних о отказивању пројекта ЕXПО 2027.
Истини за вољу обећања о отказивању међународне изложбе чула су се од једне од опозиционих странака, не и од представника Студентске листе.
Водећи се оним „шта је добро сачуваћемо, шта је лоше поправићемо, чега нема направићемо“, а што је у кампањи поручио академик Радомир Саичић, са листе Студенти побеђују, анализирали смо шта може бити будућност три велика инфраструктурна пројекта у Србији.
Оних чија цена се мери милијардама евра.
И који су од првобитно уговорене или најављене цене поскупели у међувремену неколико пута.
Марко Милановић, из Фискалног савета Србије, анализира за Форбес Србија три пројекта – Моравски коридор, изградњу реверзибилне хидроелектране Ђердап 3, као и пут Београд – Зрењанин – Нови Сад.
Да ли ће се по доласку нове власти нешто променити?
Још 7 реченица, само Forbes Srbija
Да ли може и да ли би то требало?
Због чега су ови пројекти толико скупљи и колика је заправо цена сопствене неприпремљености државе?
Три пројекта и три примера различитог пораста цене
Код великих капиталних пројеката, нарочито оних чија се вредност мери милијардама евра буџетског новца, веома је важно испратити читав инвестициони циклус.
Односно, еволуцију од првих процена и избора пројектног решења, преко припреме документације и уговарања, до реализације радова, промена рокова и коначних трошкова, каже Милановић.
Он додаје да анализа три појединачно највеће државне инвестиције – Моравски коридор, ауто-пут Београд-Зрењанин-Нови Сад и реверзибилна хидроелектрана Ђердап 3 – показује одређене заједничке карактеристике које могу указивати на озбиљније системске слабости у планирању и управљању јавним инвестицијама.
Моравски коридор: уговарање пре потпуне разраде пројекта
Припреме за реализацију Моравског коридора почеле су знатно пре потписивања комерцијалног уговора.
Влада Србије је у фебруару 2017. формирала радну групу за реализацију пројекта са компанијама Бехтел и Енка.
У септембру 2018. потписан је Меморандум о разумевању између Србије и САД у области инфраструктурне сарадње.
У тој фази појављује се и прва планска вредност пројекта од око 800 милиона евра.
Још 3 реченице, само Forbes Srbija
Пројекат је потом закључком Владе препознат као пројекат од посебног значаја.
У јулу 2019. усвојен је посебан закон којим је за његову реализацију успостављен посебан правни режим.
То је укључивало и одступања од редовних процедура избора извођача и појединих поступака припреме и реализације пројекта.
“Комерцијалним уговором прихваћена је вредност од 943 милиона евра, што је већ представљало повећање од готово 18 одсто у односу на раније наведену циљану вредност од 800 милиона евра.
Међутим, проблем је што ни тих 943 милиона евра није нужно представљало коначну цену.
У појединим званичним документима планирана вредност је представљана као 943 милиона евра плус додатни трошкови, док је за одређене радове, попут регулације корита Западне Мораве, предвиђен обрачун према јединичним ценама”, објашњава Милановић.
То отвара питање како је почетна вредност уопште формирана, на основу ког нивоа разрађености пројектне документације и колико су у тренутку уговарања били познати стварни обим и трошкови свих неопходних радова.
Према подацима из Фискалне стратегије, подсећа наш саговорник, процењена вредност пројекта у 2026. достигла је приближно 252 милијарде динара, односно око 2,1 милијарду евра.
То је више него двоструко у односу на првобитно прихваћену уговорену вредност.
И приближно 2,6 пута више од почетне циљане процене из 2018.
Притом, није извесно да ће то бити и коначан трошак пројекта.
“Извођач се у јавним објашњењима позивао на ескалациону клаузулу, пандемију и рат у Украјини.
Такве клаузуле заиста постоје у међународној грађевинској пракси и саме по себи нису спорне.
Међутим, њихово постојање не објашњава аутоматски повећање укупне вредности пројекта за више од милијарду евра”, упозорава Милановић.
Цех овог посла платиће порески обвезници.
Србија се, подсетимо, задужила у четири наврата код иностраних банака да би финансирала овај аутопут.
Милановић каже да је Моравски коридор у завршној фази и да је физичка реализација већа од 92 одсто.
Тиме простор за суштинске измене не постоји.
„Међутим, он је идеална прилика се детаљно анализирају објективне околности, евентуални пропусти и кључна уска грла која су довела до толико драстичног повећања трошкова, а налази те анализе јавно представе као поуке за будуће пројекте“.
Београд – Зрењанин – Нови Сад: од промене концепта до фазног уговарања
Пројекат Београд-Зрењанин-Нови Сад има нешто другачији проблем, али потенцијално једнако значајан.
“Првобитни планови заправо су предвиђали изградњу брзе саобраћајнице, а не аутопута.
Према документацији Министарства грађевинарства из 2018. за деоницу Зрењанин-Чента-Београд (Борча) процењена вредност износила је око 110 милиона евра, а за правац Зрењанин-Нови Сад додатних 100 милиона евра.
Дакле, тада се говорило о пројекту вредном приближно 210 милиона евра”, подсећа Милановић.
“Важно је нагласити да ова процена није директно упоредива са каснијом уговореном ценом, јер је у међувремену промењен читав концепт пројекта.
То укључује и категорију саобраћајнице и њен технички обухват.
Још 4 реченице, само Forbes Srbija
Али управо та промена отвара важно економско питање.
На основу којих анализа је одлучено да се уместо брзе саобраћајнице гради знатно скупљи аутопут?
И да ли је таква одлука била заснована на одговарајућој анализи саобраћајне тражње, трошкова и користи?“.
Од 200 милиона до 1,6 милијарди евра
Влада је овај пројекат закључком прогласила пројектом од посебног значаја.
Иако није донет посебан закон као у случају Моравског коридора, на пројекат су се примењивале посебне процедуре предвиђене тадашњим законским оквиром за линијске инфраструктурне пројекте.
“Комерцијални уговор о пројектовању и извођењу радова потписан је у новембру 2023. са уговореном вредношћу од скоро 1,6 милијарди евра без ПДВ-а.
Нови пројекат обухвата изградњу аутопута дужине 105 км, али и додатне инфраструктуре, укључујући паралелни некомерцијални пут на правцу Жабаљ-Нови Сад“, подсећа Милановић.
“Посебно је занимљив начин на који је уговор касније разрађиван.
То није био случај са Моравским коридором.
У септембру 2024. закључен је анекс којим је промењен рок плаћања извођачу.
Затим је у мају 2025. закључен посебан анекс оквирног комерцијалног уговора којим је дефинисано шест фаза пројекта у погледу њихове вредности и обухвата радова.
Истог месеца закључен је и анекс којим су уређени финансирање и обухват прве фазе.
У извештају из октобра 2025. наведени су и анекси за друге фазе који су још били у припреми”, каже Милановић.
Има простора за преиспитивање пројекта
Он додаје да је то важан податак.
„Готово годину и по након потписивања основног уговора вредног 1,6 милијарди евра, уговорна документација се и даље допуњавала одредбама о вредности, обухвату и финансирању појединачних фаза.
Фазно уговарање и финансирање великих инфраструктурних пројеката није само по себи неуобичајено.
Још 82 реченице, само Forbes Srbija
Међутим, пресудно је питање шта је било прецизно утврђено већ у основном уговору, а шта је тек накнадно постало предмет уговорног дефинисања.
Ако су јединичне цене, укупни обим радова и правила за обрачун били унапред јасно утврђени, накнадно дељење у фазе може бити организационо и финансијско питање.
Али ако су се кључни елементи обима и вредности радова суштински утврђивали тек након избора извођача, то може представљати ризик за државу”, објашњава наш саговорник.
Уговор са извођачем за овај пут потписан је, подсетимо, 2023. године.
И то са кинеском компанијом Цхина Схандонг Интернатионал Ецономиц анд Тецхницал Цооператион гроуп.
„Овај пут је у почетној фази изградње.
Физичка реализација је тек око 10 одсто.
То оставља простор за преиспитивање пројекта и објављивање кључних елемената уговора и анекса са извођачем.
Уколико нова анализа трошкова и користи, уз уважавање уговорних обавеза и евентуалних трошкова одштете, покаже да је то економски оправдано, треба размотрити измену обухвата радова и техничко решење, укључујући могућност повратка на првобитни концепт брзе саобраћајнице“ каже Милановић.
РХЕ Ђердап 3: раст процењене вредности пре почетка реализације
Ђердап 3 је пројекат који би требало да се реализује на основу српско-америчког споразума о енергетској сарадњи.
Захваљујући томе изузет је од примене прописа о јавним набавкама.
Позив да буду стратешки партнери државе је упућен својевремено само америчким компанијама.
Јавила се само компанија Бехтел.
Према последњим информацијама Радна група разматра ту понуду.
Није познато да је нешто потписано.
Недавно је, међутим, потписан уговор са конзорцијумом који предводи Институт Јарослав Черни о изгради планске и дела техничке документације.
“Ђердап 3 се налази тренутно у фази израде пројектно-техничке документације.
Управо због тога је занимљив за поређење са претходна два пројекта, јер омогућава да се потенцијални ризици сагледају пре него што држава уђе у фазу великих грађевинских радова”, каже Милановић.
Према планским документима из 2023. процењена вредност пројекта износила је приближно 1,4 милијарде евра.
Међутим, само две године касније, у мају 2025. званична процена је повећана на приближно 2,6 милијарди евра.
То представља повећање од око 86 одсто, иако пројекат још није ушао у фазу реализације у којој би могли настати класични додатни грађевински радови.
Сложеност пројекта као посебан тест
“Код Ђердапа 3 посебно је важна чињеница да се ради о технички веома сложеном енергетском пројекту.
Ту трошкови зависе од бројних фактора: геолошких и хидролошких услова, пројектовања подземних објеката и акумулација, електроенергетске опреме, прикључења на мрежу и услова финансирања”, каже наш саговорник и додаје:
„Осим тога, економска оправданост реверзибилне хидроелектране не може се посматрати само кроз трошкове изградње.
Неопходно је проценити њену улогу у електроенергетском систему, будуће потребе за складиштењем енергије, очекиване приходе и системске користи, као и алтернативне начине обезбеђивања флексибилности електроенергетског система”.
Зато је, за њега, кључно питање колико је и најновија процена од 2,6 милијарди евра поуздана и на каквој пројектној документацији се заснива.
Ако је процењена вредност инвестиције већ у припремној фази повећана за 1,2 милијарде евра, остаје отворено у којој мери би трошкови могли додатно да порасту током изградње.
Тим пре имајући у виду ограничено домаће искуство са реализацијом и надзором оваквих пројеката.
„Ђердап 3 је одличан тест за нову Владу.
Да покаже како се стратешки важна инвестиција може припремити и реализовати на основу објективне анализе оправданости, поузданих улазних података и транспарентног одлучивања”, каже саветник у Фискалном савету.
Системски проблем у припреми, уговарању и контроли инвестиција
“Примери ова три пројекта отварају шире питање начина на који држава припрема, спроводи и контролише велике јавне инвестиције.
У том процесу посебно се издвајају четири међусобно повезана проблема.
Први је изузимање највећих пројеката из редовних процедура које треба да обезбеде контролу трошкова.
Други, скраћивање припремне фазе и преношење недовољно сагледаних ризика у изградњу.
Трећи проблем је преузимање великих уговорних обавеза пре него што су кључни елементи пројекта довољно разрађени.
И на крају недовољна транспарентност у образлагању разлога за накнадно повећање њихове вредности.
То се често само паушално објашњава растом цене материјала и радне снаге, иако су редови величина такви да је мало вероватно да је то једини разлог”, каже Милановић.
За први проблем је Моравски коридор класичан пример.
Доношењем посебног закона 2019. омогућено је уговарање мимо стандардног режима јавних набавки.
Тиме се држава одрекла конкурентске провере цене и дела уобичајених механизама контроле накнадних измена уговора.
Ова пракса касније је масовно проширена: 2020. донет је леx специалис за линијске инфраструктурне пројекте, укључујући путеве, пруге и комуналну инфраструктуру, док је након његовог укидања 2023. посебан режим уговарања успостављен за ЕXПО и повезане пројекте.
“Проблем, дакле, није само што процењене вредности пројеката драстично расту, већ што јавност нема довољно информација да утврди због чега се то дешава.
Код свих поменутих пројеката остаје непознато колики део повећане вредности је последица инфлације, колико додатних радова, а колико измена првобитног пројекта.
То не значи да су сви додатни трошкови неоправдани, али значи да је њихову оправданост знатно теже независно проверити.
Парадоксално, управо за највеће и финансијски најризичније инвестиције држава је одлучила да одступи од процедура које би требало да обезбеде најстрожу контролу трошења јавног новца”, упозорава Милановић.
Убрзавање припреме пројекта преноси ризике у фазу изградње
Код великих инфраструктурних пројеката квалитетна припрема није само формалност, већ један од кључних механизама контроле будућих трошкова, каже Милановић.
“Што су припреме квалитетније спроведене, то је мањи ризик да ће стварни трошкови и рокови значајно одступити од планираних.
У домаћој пракси, међутим, постоји изражен притисак да се припремне фазе максимално скрате и међусобно преклапају.
Тако, на пример, држава истовремено уговара израду идејног пројекта и просторног плана подручја посебне намене, уз рокове од свега неколико месеци”.
Таквим убзавањем ризици се само преносе у фазу изградње, када њихово отклањање постаје знатно скупље.
Тек током извођења радова може се испоставити да су геолошки услови сложенији од претпостављених.
И да су потребне додатне конструкције или измене технологије, односно да стварне количине радова значајно одступају од планираних.
Последице су додатни трошкови, продужење рокова и нови притисак на буџет.
Другим речима, оно што држава привидно уштеди на времену припреме, може вишеструко платити током реализације пројекта.
Прерано уговарање слаби преговарачку позицију државе
У међународној пракси постоје легитимни модели у којима извођач учествује и у пројектовању и у изградњи.
Отуда ангажовање извођача пре завршетка комплетне пројектне документације није само по себи проблем.
Међутим, такви модели захтевају јасно дефинисане обавезе инвеститора и извођача.
И правила за обрачун цене, расподелу ризика и делотворне механизме контроле накнадних измена.
Управо је питање колико су ти услови били испуњени при уговарању највећих државних пројеката у Србији.
“Проблем настаје када држава изабере извођача и преузме велике финансијске обавезе, а да кључни елементи пројекта и његови трошкови још нису довољно прецизно дефинисани.
Пројектне неизвесности тада се решавају накнадно, кроз измене документације, додатне радове и уговорне анексе, али у околностима у којима је преговарачка позиција државе већ ослабљена”, каже Милановић.
Пре избора извођача држава начелно има већу слободу да преиспитује техничка решења, проверава тржишне цене, преговара о условима или одустане од инвестиције.
Након преузимања великих уговорних обавеза, а нарочито по почетку радова, тај простор се знатно сужава.
У економији је то познато као холд-уп проблем: након преузимања значајних обавеза, инвеститор може бити принуђен да прихвати и неповољније услове наставка пројекта јер би његов прекид, промена извођача или поновно уговарање били још скупљи.
Ризик је посебно изражен када се овакав начин уговарања комбинује са директним избором извођача, без конкурентске провере цене, што је у Србији постала распрострањена пракса код највећих инфраструктурних инвестиција.
Инфлација не може бити универзално објашњење за раст трошкова
Раст цена грађевинског материјала, поремећаји у ланцима снабдевања током пандемије и последице рата у Украјини неспорно су утицали на грађевинску индустрију.
Међутим, то не значи да се свако повећање вредности инфраструктурних пројеката може приписати инфлацији.
“Међународни грађевински уговори често садрже ескалационе клаузуле којима се уговорене цене прилагођавају променама трошкова.
Али повећање цене челика или цемента не значи аутоматски да се за исти проценат повећава укупна вредност аутопута”.
Зато је неопходно јасно раздвојити и јавно приказати колико је повећање трошкова последица индексације уговорених цена, колико промена количина и обима радова, а колико измена пројектних решења и других уговорних околности.
Без такве структуре није могуће утврдити који део поскупљења потиче од објективних тржишних поремећаја, а који је могао бити избегнут квалитетнијом припремом и управљањем пројектом.
Уједно би се могло видети да ли за нека поскупљења или повећање обима радова уопште постоји било какво објективно оправдање.
“Ако је инфлација заиста главни узрок драстичног повећања вредности инфраструктурних радова у Србији то би требало да буде релативно једноставно документовати и јавности представити кроз преглед примењених индекса, уговорних формула и обрачунатих износа.
Међутим, таква детаљна рачуница није јавно представљена.
Зато остаје отворено питање шта је све допринело повећању трошкова и у којој мери.
Код пројеката вредних више милијарди евра, позивање на инфлацију је исувише општа констатација и не може бити замена за транспарентан финансијски обрачун”, закључује Милановић.
