Експресно преузимање јавних функција након избора је услов за рестаурацију правне државе и минимизирање штете од тајних уговора и штетних закона Аутор: Ђорђе Вукотић, адвокат и консултант за регулаторне реформе Пао је… Цео текст
Експресно преузимање јавних функција након избора је услов за рестаурацију правне државе и минимизирање штете од тајних уговора и штетних закона
Аутор: Ђорђе Вукотић, адвокат и консултант за регулаторне реформе
Пао је и шта сад?
Вече 25. октобра нам је донело дуго прижељкивану промену. Та промена је толико велика да је премало назвати је сменом владајуће политичке партије. Од ње грађани Србије очекују слободу и правду, које нам је годинама одузимала једна бахата и насилна група суграђана одметнутих од закона. Суграђана који су узурпирали све нивое и сегменте јавне управе и расточили правни поредак наше државе по рецептури Цоса Ностра, сицилијанске организације која је на срећу Италијана деловала углавном регионално.
Омамљени овом епском победом добра над злом, већ сутрадан смо се пробудили у стрепњи да нам слобода и правда опет могу исклизнути из руку. Баш као оног давног 12. марта 2003, када су спровели егзекуцију наше наде у бољу будућност.
Која су очекивања грађана од победника ових избора?
Различита су краткорочна очекивања грађана који су током ноћи 25. октобра славили победу Студентске листе над листом СНС-а. Победу школоване младости над црнокапуљашима. Правде над неправдом. Изворне демократије над корумпираном олигархијом.
Пензионери очекују редовне пензије и ниже цене основних животних намирница. Запослени у јавном сектору очекују хитну смену страначких јуришника и кадровика СНС-а, престанак мобинга и зараду у складу са радом. Приватни сектор очекује престанак „буразерске“ економије, рекетирања и насилног преузимања пословања. Студенти очекују право на бесплатно школовање и престанак партијског запошљавања. Некима је приоритет да их врате на посао, другима да досегну правду за убијене или страдале чланове породице и пријатеље…
Поред поменутих краткорочних очекивања, победничка страна ће се одмах суочити са бројним другим проблемима, који већини грађана нису видљиви. Ја ћу у домену мојих компетенција, а у духу броја победничке листе, скренути пажњу на три битна проблема, у односу на које је нужно ургентно реаговати. Први је у домену уговора штетних за државу, други у домену штетних прописа, а трећи у домену „оковане“ јавне управе.
Одговорност за ефекте штетних уговора
Олигархија која је претходних 14 година контролисала Србију, имала је могућност да неконтролисано ствара обавезе на страни јавног сектора (државе, аутономне покрајине, градова, општина, јавних предузећа, агенција итд.). То је чинила нетранспарентно, често заобилазећи контролне механизме државе. Пример су комерцијални уговори који су закључивани са клаузулом тајности, тј. поверљивости. Јавности су најпознатији уговори из делокруга Министарства грађевинарства, као што су уговори у вези са изградњом Београда на води и ЕXПО-а 2027, те извођењем радова на бројним инфраструктурним пројектима, али их има и у другим областима (уговори који прате концесије у области енергетике, рударства и саобраћаја, пројекте у области екологије и набавке медицинска опреме и сл).
У односу на исти пројекат по правилу постоји више уговора, закључених у различитим фазама уговарања. Обавезе на страни државе су најчешће преузимане од самог почетка уговарања. Чак и меморандум о разумевању, који државу уводи у уговарање у вези са пројектима, често ствара обавезе чије неизвршавање може резултирати арбитражним спором. Управо је први у низу уговора са страним партнером, који је најављивао пројекат Београд на води, био разлог због кога давне 2014. нисам прихватио понуђено место саветника, односно високог функционера у министарству надлежном за грађевину. Како подржати, односно парафирати уговор који је очигледна „клопка“ за државу?
Уговори са привилегованим инвеститорима су често праћени леx специалисима, усвајаним без јавне расправе и мимо контоле Секретаријата за јавне политике, а ради заштите њихових интереса.
Неуставна пракса
Битно је нагласити да Влада заступа Републику Србију као правно лице и располаже њеном имовином, у складу са чл. 4. и 5. Закона о Влади. Влада по правилу овлашћује ресорног министра да закључи уговоре из свог ресора, у име и за рачун Републике Србије. У том смислу би најодговорнији за закључење штетног уговора био управо министар који га је потписао. А уз њега и они који су тај уговор контролисали, у складу са својим надлежностима и ангажманом.
Ипак, због противуставно успостављеног „јединства власти“ у Србији, сви значајнији уговори су у претходном периоду закључивани у складу са директивама пристиглим из Кабинета председника. Кључне државне институције су морале да обезбеде промптно извештавање тог истог кабинета по свим питањима из своје надлежности, те да достављају све документе којима располажу, као и податке чији су управљачи.
Значајни ресурси јавне управе су употребљавани управо у функцији закључења и праћења имплементације уговора, који су у име и за рачун државе закључивани по инструкцијама из тог кабинета. Та уиграна хијерархија-машинерија некоме може да делује функционално, али подсећам да су наведени послови изван делокруга председника Републике Србије. Наиме, у Србији и даље по Уставу важи цивилизацијско правило о подели власти и деловању у оквиру законских овлашћења. Битно је приметити да ова неуставна пракса олакшава правну претпоставку директне одговорности бившег председника државе и његовог наближег тима за закључење уговора који се покажу штетним за државу и њене грађане.
Уговори штетни за државу су проблем који временом расте и усложњава се
Уговор може проузроковати штету држави по више основа.
Може бити тако састављен да другој страни отвара могућност наплате „надуваних“ цена или пенала због неиспуњења обавеза које држава не успе да спроведе. Пример уговора којима је држава обавезана на извршење обавеза супротних закону су уговори у вези са изградњом пословно-стамбеног комплекса на месту Генералштаба и уговори у вези са експлоатацијом јадарита.
Такође, може изостати уговарање адекватних средстава обезбеђења за квалитет изведених радова или пенала због кашњења радова. Могу се уговорити неповољне арбитражне клаузуле или изабрати непоуздани партнери. Може се као у случају изградње пруге Београд-Нови Сад уговорити директан избор подизвођача и тиме релативизовати одговорност за извођење радова. Ово су само неке од могућих штетних уговорних клаузула, а тек ће се озбиљном анализом најзначајнијих уговора са клаузулом тајности сагледати сви штетни ефекти таквих уговора.
Преузимање обавезе која не може да се изврши
Напоменуо бих да су „најпроблематичнији“ уговори о инвестиционим пројектима велике вредности, којима је наша држава према иностраној компанији преузела обавезе које не може извршити. Таквим уговорима је по правилу уговорена надлежност иностране арбитраже за решавању спорова. Страна арбитража по правилу не прихвата приговор тужене државе да није могла да изврши обавезу која је супротна прописима. Ово из разлога јер држава најбоље зна шта је у могућности да изврши по прописима које је сама донела, а шта не. Тада је држава изложена одштетним захтевима, који укључују и изгубљену добит, коју арбитража може досудити у енормним износима.
Нпр. Генералштаб није могао бити срушен, јер је био у режиму заштите као културно добро. Влада РС није смела уговорити његово рушење, јер је такав чин у супротности са Законом о културном наслеђу. Да је Влада као предуслов предаје локације уговорила обавезу инвеститора да сам претходно реши овај проблем, уговор не био носио ризик истицања одштетног захтева. Слична је ситуација у случају пројекта „Јадар“ компаније Рио Тинто. Тај пројекат је био у супротности са планским документима, у време када је уговаран. Измени планског документа су се накнадно супроставили сви грађани Србије, због еколошког ризика по огромне резерве подземних вода. Те резерве су од егзистенцијалног значаја за све грађане ширег региона, па је противљење грађана основано и разумно. Ово су типични штетни уговори за државу, којима је бивша влада свесно уговарала обавезе ван својих надлежности, ризикујући немогућност извршења својих обавеза, па самим тим и енормних одштетних захтева иностраног партнера према држави.
Кривични поступци
Парадокс је да постоје случајеви када страни партнер ни не намерава да реализује пројекат, већ му је искључива намера да наплати „изгубљену добит“. Он у уговарање улази знајући да држава, односно локална самоуправа не може да му обезбеди реализацију пројекта. У пракси је најчешћи случај немогућност обезбеђења одговарајућег терена за соларне електране, ветропаркове и хидроелектране већих капацитета.
Једини начин да нова власт предупреди штету од оваквих уговора, који су често „тајни“, а по правилу недоступни јавности, је детаљна анализа документације. Ако анализа укаже да су одговорни функционери државе и/или представници тих страних партнера имали преварне намере или учествовали у примању и давању мита и сл. онда је најделотворније против таквих лица покренути кривичне поступке. Ово јер се у тим поступцима најефикасније решава претходно питање у вези са евентуалним захтевом у арбитражном спору.
Ако покретање кривичних поступака није опција, онда треба прикупљати доказе који указују на несавесност, односно пропусте друге стране или размотрити алтернативна решења за мирно решење спора. Напомињем да иницијални акт арбитража по правилу доставља са налогом да се одговор мора поднети у року од 30 дана. Без претходне припреме је у том року често немогуће озбиљно сагледати предмет и припремити делотворан одговор. Таква ситуација по правилу води у губитак арбитражног спора.
Ове проблеме је нужно решавати што хитније, јер ће временом расти. Штета ће бити све већа, а горе поменуте приговоре ће арбитража узимати са већом резервом, услед протека рокова.
Јавност се по правилу не обавештава о штети коју држава трпи по основу штетних уговора са страним партнерима. Одговорна власт би овај сегмент свог деловања морала учинити транспарентним.
Штетни прописи које је потребно хитно укинути или преиспитати
Када сам се 2009. суочио са проблемом штетних прописа, у својству руководиоца правног тима који је спроводио тзв. „Гиљотину прописа“, штетни прописи су углавном били превазиђени и/или реликт раније идеологије. Често су били бенигни, јер се нису примењивали у пракси. Мањи број су били стварно штетни и због тога су стављани ван снаге или мењани. Та реформа је била увод у неке битне реформе којима је подигнута ефикасност и транспарентност рада јавне управе. Додатна иницијална намера је била да се тим реформама сузбије корупција. Реч је о реформама у домену дигитализације процедура, увођења једношалтерских система, као и реформи инспекција, реформи процедуре издавања грађевинских дозвола итд.
Данас су штетни прописи резултат потпуно другачијих околности и наума. То су закони донети у уском партијском интересу СНС-а и/или у интересу повлашћених инвеститора. Еклатантни примери су: Леx специалис Београд на води из 2015; Леx специалис Генералштаб; Леx специалис ЕXПО 2027; тзв. Мрдићеви правосудни закони… То је и нови закон о легализацији, који сви познају по флоскули „Свој на своме“. Такође су брзопотезно и нетранспарентно усвојене и неке измене Закона о планирању и изградњи, у корист „страних“ инвеститора. Ове законе је нужно хитно преиспитати и ставити ван снаге или изменити, јер штета од њих може бити енормна и непоправљива, како за грађане и привреду, тако и за државу.
Нужна је хитна измена имплементације легализације, а онда и самог закона
Када је реч о новом закону који на неуставан и штетан начин уређује легализацију, под хитно треба усвојити амандмане којима ће се отклонити већи број основаних приговора неуставности. Пре свега треба прописати да грађани имају право да траже да им се омогући легализација у складу са раније важећим Законом о озакоњењу. Такође треба отклонити неравноправан третман грађана у погледу прописане висине накнаде, када за то нема утемељења у Уставу. Тим амандманима треба омогућити и брисање бесмислене забележбе да је објекат из легализације. Услов за то брисање треба да буде достава техничке документације изведеног стања, која је нужна за одобрење накнадне адаптације и реконструкције тих објеката.
Пре измена овог закона под хитно треба променити његову имплементацију. Пре свега, Службе катастра морају одмах отпочети да уписују забележбу из члана 137г Закона о државном премеру и катастру на свим објектима који се уписују по потврдама о легализацији. То је забележба да се упис по потврди о легализацији може оспорити у року од једне године од уписа по потврди о легализацији, јер се тај упис врши без доношења решења. Да појасним, такав упис не спречава даље располагање легализованом непокретношћу, али упозорава будућег купца да је годину дана под ризиком да ту легализацију може оспорити лице чија су права угрожена легализацијом.
Обесмишљавање реформи
Такође Агенција за просторно планирање и урбанизам мора под хитно да обезбеди транспарентост како текућих, тако и окончаних поступака легализације. Прецизније, мора да омогући свим заинтересованим грађанима проверу да ли се тражи легализација на конкретној парцели. Додатно, мора да отвори линк за подношење приговора грађанима чија су права угрожена конкретном легализацијом. Ово право је Агенција грађанима незаконито ускратила, узрокујући стање огромне правне несигурности по имовину грађана и ризикујући стварање непоправљивог правног хаоса у домену стварних права на непокретностима. Нужно је и да Агенција од подносиоца пријава затражи да јој доказе о власништву доставе у формату електронског документа, јер је доношење потврда на основу скенираних документа супротно закону. Нужно је престати са уписима у катастар површине легализованих објеката, која није доказана елаборатом геодетских радова или другим одговарајућим документом. Мања је штета од уписа у катастар легализованог објекта без површине, него са погрешном површином.
У последњим годинама су неке реформе обесмишљене и извргнуте руглу, попут реформе издавања грађевинских дозвола. У пракси су се на најатрактивнијим локацијама инвеститори који граде легално доводили у подређен третман у односу на професионалне инвеститоре нелегалне градње, блиске републичким и локалним центрима моћи. То се радило тако што су они на упоребне дозволе чекали годинама, за разлику од професионалних инвеститора нелегалне градње којима је легализација спровођена промптно, често мимо закона. Истраживачки новинари су о томе доста писали. Тужилаштво и полиција имају „злата вредну“ базу података и доказа о нелегалној градњи у електронским базама РГЗ-а и АПР-а, на основу којих могу успешно да процесуирају такве злоупотребе.
Јавна управа се под хитно мора ослободити партијских „окова“
Јавни сектор је у последњих неколико година преплављен запосленима у сталном или привременом статусу. Они нису довођени да раде, већ да контролишу партијску подобност запослених у тим институцијама, ботују и одлазе на скупове подршке СНС-у. По правилу их је координирао неко од руководилаца, који су од партијске централе постављани да смењују руководеће кадрове, те отпуштају и маргинализују „непослушне“ запослене. Тај процес је увелико у току и био би окончан у року од годину до две да нам се нису „десили студенти“.
Грађанима су биле највидљивије чистке у полицији, тужилаштву, факултетима и школама. Међутим, те чистке су се дешавале у целокупном јавном сектору. Он укључује органе држане управе, локалну самоуправу, установе, јавна предузећа, агенције итд.
Чак су и институције које су најдуже одолевале том притиску, попут АПР-а, у последње две године доживеле велику кадровску деградацију, уз мобинг најквалитетнијих затечених кадрова.
Имајући у виду да су СНС партијски кадрови у потпуности преузели руковођење јавним сектором, нужно их је хитно заменити руководиоцима од интегритета. Ово како би се утврдила и превенирала штета коју су проузроковали системима којима су руководили и запосленима, као и грађанима и држави. Реч је о дијапазону злоупотреба, од закључења штетних послова, до незаконитог поступања у вршењу јавних овлашћења. Нужно је преиспитати и кадрове које су та лица поставила на уско стручне функције, најчешће мимо компетенција. Праведно би било омогућити враћање на позиције оних стручњака који су деградирани због „партијске неподобности“, односно „некооперативности“ у односу на захтеве СНС олигархије.
Шта подразумева слобода коју су освојили грађани
Слобода подразумева систем правде и једнаких могућности за грађане. Услов за ту слободу је одговорно, ефикасно, предвидиво и транспарентно функционисање јавне управе. Пре свега државних органа, у оквирима надлежности и у складу са законом. Када држава успостави такав систем, онда то значи да је у њој успостављена „владавина права“.
Историјска промена за коју смо се изборили 25. октобра би требало да донесе рестаурацију система вредности и одговорности у друштву. Самим тим и промену односа међу грађанима.
„Владавина права“ није флоскула у приступним преговорима Европској унији, него систем вредности који гарантује слободу свакоме од нас. То је пожељно стање модерне и уређене државе, од кога нас је бивша власт постепено и континуирано удаљавала последњих 14 година. Ми информисанији смо страховали да нас још само годину–две дели до пуне диктатуре и комплетне окупације свих јавних функција од стране некомпетентних, бахатих и послушних СНС кадрова. Слутило је да ће свако са етичким ставом бити еутаназиран из своје професије и грађанског друштва. Професионална етика није била дозвољена запосленом у јавној управи нити консултантима на државним пројектима, ако је била супротна интересима СНС-а.
Како већина грађана не би приметила да им се постепено укидају права и слободе, бивша власт их је анестезирала укидањем медијских слобода, својом бахатошћу и ријалитијима.
Слобода не сме да исклизне
И да закључим одговором на питање: Чега се то највише боје грађани у овом моменту?
Моја генерација се највише боји да им слобода не исклизне из руку као давног 12. марта 2003. Сећа се приче о легалности и потребе да демократска власт буде боља и праведнија од аутократске коју је тада сменила. Приче човека од кога је зависио опстанак демократске власти. Човека који је скоро пуних шест година маштао и писао устав. А за то време су прелетали кадрови, застаревало гоњење за кривична дела… Усред тог писанија нам је исклизнула слобода, а да он то није ни приметио. Студенти тада још нису били ни рођени, па се тога не сећају. Млађи од 30 година не памте ни ту наду, ни разочарање губитком слободе.
Ипак, наду да овога пута нећемо изгубити слободу враћа срећна околност да је на овим изборима први пут из политичког живота одстрањен СПС, који је као клица зла из 90-тих, након марта 2004. малигно проклијао у свим порама нашег друштва, рестаурирајући стари поредак. Наду буди и сваки позив јавности на оставке и одговорност, као и гашење компромитованих медија. Ипак, нашу стрепњу би најделотворније умирило брзо конституисање Народне скупштине и формирање владе способне да се носи са правним и институционалним хаосом који је иза себе оставио смењени режим. Да подсетим, ако Ана Брнабић одбија да буде кооперативна, њену улогу у том процесу може преузети и најстарији посланик са изборне листе. Студентска листа и њени представници немају време на чекање, јер нам слобода може исклизнути из руку, овога пута још брже и лакше него 2003. године. Противник је стекао енормне новчане ресурсе и игра „прљаво“.
