Koja je budućnost tri najskuplja kapitalna projekta: Cena sopstvene nepripremljenosti države Svakakvih je predloga bilo tokom izborne kampanje za nama. I obećanja. Od onih da će se sve ranije ugovorene obaveze… Ceo tekst
Koja je budućnost tri najskuplja kapitalna projekta: Cena sopstvene nepripremljenosti države
Svakakvih je predloga bilo tokom izborne kampanje za nama. I obećanja. Od onih da će se sve ranije ugovorene obaveze poštovati, do onih o otkazivanju projekta EXPO 2027. Istini za volju obećanja o otkazivanju međunarodne izložbe čula su se od jedne od opozicionih stranaka, ne i od predstavnika Studentske liste.
Vodeći se onim „šta je dobro sačuvaćemo, šta je loše popravićemo, čega nema napravićemo“, a što je u kampanji poručio akademik Radomir Saičić, sa liste Studenti pobeđuju, analizirali smo šta može biti budućnost tri velika infrastrukturna projekta u Srbiji. Onih čija cena se meri milijardama evra. I koji su od prvobitno ugovorene ili najavljene cene poskupeli u međuvremenu nekoliko puta.
Marko Milanović, iz Fiskalnog saveta Srbije, analizira za Forbes Srbija tri projekta – Moravski koridor, izgradnju reverzibilne hidroelektrane Đerdap 3, kao i put Beograd – Zrenjanin – Novi Sad.
Da li će se po dolasku nove vlasti nešto promeniti? Da li može i da li bi to trebalo? Zbog čega su ovi projekti toliko skuplji i kolika je zapravo cena sopstvene nepripremljenosti države?
Tri projekta i tri primera različitog porasta cene
Kod velikih kapitalnih projekata, naročito onih čija se vrednost meri milijardama evra budžetskog novca, veoma je važno ispratiti čitav investicioni ciklus. Odnosno, evoluciju od prvih procena i izbora projektnog rešenja, preko pripreme dokumentacije i ugovaranja, do realizacije radova, promena rokova i konačnih troškova, kaže Milanović.
On dodaje da analiza tri pojedinačno najveće državne investicije – Moravski koridor, auto-put Beograd-Zrenjanin-Novi Sad i reverzibilna hidroelektrana Đerdap 3 – pokazuje određene zajedničke karakteristike koje mogu ukazivati na ozbiljnije sistemske slabosti u planiranju i upravljanju javnim investicijama.
Moravski koridor: ugovaranje pre potpune razrade projekta
Pripreme za realizaciju Moravskog koridora počele su znatno pre potpisivanja komercijalnog ugovora. Vlada Srbije je u februaru 2017. formirala radnu grupu za realizaciju projekta sa kompanijama Behtel i Enka. U septembru 2018. potpisan je Memorandum o razumevanju između Srbije i SAD u oblasti infrastrukturne saradnje. U toj fazi pojavljuje se i prva planska vrednost projekta od oko 800 miliona evra.
Projekat je potom zaključkom Vlade prepoznat kao projekat od posebnog značaja. U julu 2019. usvojen je poseban zakon kojim je za njegovu realizaciju uspostavljen poseban pravni režim. To je uključivalo i odstupanja od redovnih procedura izbora izvođača i pojedinih postupaka pripreme i realizacije projekta.
“Komercijalnim ugovorom prihvaćena je vrednost od 943 miliona evra, što je već predstavljalo povećanje od gotovo 18 odsto u odnosu na ranije navedenu ciljanu vrednost od 800 miliona evra. Međutim, problem je što ni tih 943 miliona evra nije nužno predstavljalo konačnu cenu. U pojedinim zvaničnim dokumentima planirana vrednost je predstavljana kao 943 miliona evra plus dodatni troškovi, dok je za određene radove, poput regulacije korita Zapadne Morave, predviđen obračun prema jediničnim cenama”, objašnjava Milanović.
To otvara pitanje kako je početna vrednost uopšte formirana, na osnovu kog nivoa razrađenosti projektne dokumentacije i koliko su u trenutku ugovaranja bili poznati stvarni obim i troškovi svih neophodnih radova.
Udvostručenje cene
Prema podacima iz Fiskalne strategije, podseća naš sagovornik, procenjena vrednost projekta u 2026. dostigla je približno 252 milijarde dinara, odnosno oko 2,1 milijardu evra. To je više nego dvostruko u odnosu na prvobitno prihvaćenu ugovorenu vrednost. I približno 2,6 puta više od početne ciljane procene iz 2018. Pritom, nije izvesno da će to biti i konačan trošak projekta.
“Izvođač se u javnim objašnjenjima pozivao na eskalacionu klauzulu, pandemiju i rat u Ukrajini. Takve klauzule zaista postoje u međunarodnoj građevinskoj praksi i same po sebi nisu sporne. Međutim, njihovo postojanje ne objašnjava automatski povećanje ukupne vrednosti projekta za više od milijardu evra”, upozorava Milanović.
Ceh ovog posla platiće poreski obveznici. Srbija se, podsetimo, zadužila u četiri navrata kod inostranih banaka da bi finansirala ovaj autoput.
Milanović kaže da je Moravski koridor u završnoj fazi i da je fizička realizacija veća od 92 odsto. Time prostor za suštinske izmene ne postoji. „Međutim, on je idealna prilika se detaljno analiziraju objektivne okolnosti, eventualni propusti i ključna uska grla koja su dovela do toliko drastičnog povećanja troškova, a nalazi te analize javno predstave kao pouke za buduće projekte“.
Beograd – Zrenjanin – Novi Sad: od promene koncepta do faznog ugovaranja
Projekat Beograd-Zrenjanin-Novi Sad ima nešto drugačiji problem, ali potencijalno jednako značajan.
“Prvobitni planovi zapravo su predviđali izgradnju brze saobraćajnice, a ne autoputa. Prema dokumentaciji Ministarstva građevinarstva iz 2018. za deonicu Zrenjanin-Čenta-Beograd (Borča) procenjena vrednost iznosila je oko 110 miliona evra, a za pravac Zrenjanin-Novi Sad dodatnih 100 miliona evra. Dakle, tada se govorilo o projektu vrednom približno 210 miliona evra”, podseća Milanović.
“Važno je naglasiti da ova procena nije direktno uporediva sa kasnijom ugovorenom cenom, jer je u međuvremenu promenjen čitav koncept projekta. To uključuje i kategoriju saobraćajnice i njen tehnički obuhvat. Ali upravo ta promena otvara važno ekonomsko pitanje. Na osnovu kojih analiza je odlučeno da se umesto brze saobraćajnice gradi znatno skuplji autoput? I da li je takva odluka bila zasnovana na odgovarajućoj analizi saobraćajne tražnje, troškova i koristi?“.
Od 200 miliona do 1,6 milijardi evra
U januaru 2021. Vlada je ovaj projekat zaključkom proglasila projektom od posebnog značaja. Iako nije donet poseban zakon kao u slučaju Moravskog koridora, na projekat su se primenjivale posebne procedure predviđene tadašnjim zakonskim okvirom za linijske infrastrukturne projekte.
“Komercijalni ugovor o projektovanju i izvođenju radova potpisan je u novembru 2023. sa ugovorenom vrednošću od skoro 1,6 milijardi evra bez PDV-a. Novi projekat obuhvata izgradnju autoputa dužine 105 km, ali i dodatne infrastrukture, uključujući paralelni nekomercijalni put na pravcu Žabalj-Novi Sad“, podseća Milanović.
“Posebno je zanimljiv način na koji je ugovor kasnije razrađivan. To nije bio slučaj sa Moravskim koridorom. U septembru 2024. zaključen je aneks kojim je promenjen rok plaćanja izvođaču. Zatim je u maju 2025. zaključen poseban aneks okvirnog komercijalnog ugovora kojim je definisano šest faza projekta u pogledu njihove vrednosti i obuhvata radova. Istog meseca zaključen je i aneks kojim su uređeni finansiranje i obuhvat prve faze. U izveštaju iz oktobra 2025. navedeni su i aneksi za druge faze koji su još bili u pripremi”, kaže Milanović.
Ima prostora za preispitivanje projekta
On dodaje da je to važan podatak.
„Gotovo godinu i po nakon potpisivanja osnovnog ugovora vrednog 1,6 milijardi evra, ugovorna dokumentacija se i dalje dopunjavala odredbama o vrednosti, obuhvatu i finansiranju pojedinačnih faza. Fazno ugovaranje i finansiranje velikih infrastrukturnih projekata nije samo po sebi neuobičajeno. Međutim, presudno je pitanje šta je bilo precizno utvrđeno već u osnovnom ugovoru, a šta je tek naknadno postalo predmet ugovornog definisanja. Ako su jedinične cene, ukupni obim radova i pravila za obračun bili unapred jasno utvrđeni, naknadno deljenje u faze može biti organizaciono i finansijsko pitanje. Ali ako su se ključni elementi obima i vrednosti radova suštinski utvrđivali tek nakon izbora izvođača, to može predstavljati rizik za državu”, objašnjava naš sagovornik.
Ugovor sa izvođačem za ovaj put potpisan je, podsetimo, 2023. godine. I to sa kineskom kompanijom China Shandong International Economic and Technical Cooperation group.
„Ovaj put je u početnoj fazi izgradnje. Fizička realizacija je tek oko 10 odsto. To ostavlja prostor za preispitivanje projekta i objavljivanje ključnih elemenata ugovora i aneksa sa izvođačem. Ukoliko nova analiza troškova i koristi, uz uvažavanje ugovornih obaveza i eventualnih troškova odštete, pokaže da je to ekonomski opravdano, treba razmotriti izmenu obuhvata radova i tehničko rešenje, uključujući mogućnost povratka na prvobitni koncept brze saobraćajnice“ kaže Milanović.
RHE Đerdap 3: rast procenjene vrednosti pre početka realizacije
Đerdap 3 je projekat koji bi trebalo da se realizuje na osnovu srpsko-američkog sporazuma o energetskoj saradnji. Zahvaljujući tome izuzet je od primene propisa o javnim nabavkama. Poziv da budu strateški partneri države je upućen svojevremeno samo američkim kompanijama. Javila se samo kompanija Behtel. Prema poslednjim informacijama Radna grupa razmatra tu ponudu. Nije poznato da je nešto potpisano. Nedavno je, međutim, potpisan ugovor sa konzorcijumom koji predvodi Institut Jaroslav Černi o izgradi planske i dela tehničke dokumentacije.
“Đerdap 3 se nalazi trenutno u fazi izrade projektno-tehničke dokumentacije. Upravo zbog toga je zanimljiv za poređenje sa prethodna dva projekta, jer omogućava da se potencijalni rizici sagledaju pre nego što država uđe u fazu velikih građevinskih radova”, kaže Milanović.
Prema planskim dokumentima iz 2023. procenjena vrednost projekta iznosila je približno 1,4 milijarde evra. Međutim, samo dve godine kasnije, u maju 2025. zvanična procena je povećana na približno 2,6 milijardi evra. To predstavlja povećanje od oko 86 odsto, iako projekat još nije ušao u fazu realizacije u kojoj bi mogli nastati klasični dodatni građevinski radovi.
Složenost projekta kao poseban test
“Kod Đerdapa 3 posebno je važna činjenica da se radi o tehnički veoma složenom energetskom projektu. Tu troškovi zavise od brojnih faktora: geoloških i hidroloških uslova, projektovanja podzemnih objekata i akumulacija, elektroenergetske opreme, priključenja na mrežu i uslova finansiranja”, kaže naš sagovornik i dodaje:
„Osim toga, ekonomska opravdanost reverzibilne hidroelektrane ne može se posmatrati samo kroz troškove izgradnje. Neophodno je proceniti njenu ulogu u elektroenergetskom sistemu, buduće potrebe za skladištenjem energije, očekivane prihode i sistemske koristi, kao i alternativne načine obezbeđivanja fleksibilnosti elektroenergetskog sistema”.
Pouzdanost procene
Zato je, za njega, ključno pitanje koliko je i najnovija procena od 2,6 milijardi evra pouzdana i na kakvoj projektnoj dokumentaciji se zasniva. Ako je procenjena vrednost investicije već u pripremnoj fazi povećana za 1,2 milijarde evra, ostaje otvoreno u kojoj meri bi troškovi mogli dodatno da porastu tokom izgradnje. Tim pre imajući u vidu ograničeno domaće iskustvo sa realizacijom i nadzorom ovakvih projekata.
„Đerdap 3 je odličan test za novu Vladu. Da pokaže kako se strateški važna investicija može pripremiti i realizovati na osnovu objektivne analize opravdanosti, pouzdanih ulaznih podataka i transparentnog odlučivanja”, kaže savetnik u Fiskalnom savetu.
Sistemski problem u pripremi, ugovaranju i kontroli investicija
“Primeri ova tri projekta otvaraju šire pitanje načina na koji država priprema, sprovodi i kontroliše velike javne investicije. U tom procesu posebno se izdvajaju četiri međusobno povezana problema. Prvi je izuzimanje najvećih projekata iz redovnih procedura koje treba da obezbede kontrolu troškova. Drugi, skraćivanje pripremne faze i prenošenje nedovoljno sagledanih rizika u izgradnju. Treći problem je preuzimanje velikih ugovornih obaveza pre nego što su ključni elementi projekta dovoljno razrađeni. I na kraju nedovoljna transparentnost u obrazlaganju razloga za naknadno povećanje njihove vrednosti. To se često samo paušalno objašnjava rastom cene materijala i radne snage, iako su redovi veličina takvi da je malo verovatno da je to jedini razlog”, kaže Milanović.
Za prvi problem je Moravski koridor klasičan primer.
Donošenjem posebnog zakona 2019. omogućeno je ugovaranje mimo standardnog režima javnih nabavki. Time se država odrekla konkurentske provere cene i dela uobičajenih mehanizama kontrole naknadnih izmena ugovora. Ova praksa kasnije je masovno proširena: 2020. donet je lex specialis za linijske infrastrukturne projekte, uključujući puteve, pruge i komunalnu infrastrukturu, dok je nakon njegovog ukidanja 2023. poseban režim ugovaranja uspostavljen za EXPO i povezane projekte.
“Problem, dakle, nije samo što procenjene vrednosti projekata drastično rastu, već što javnost nema dovoljno informacija da utvrdi zbog čega se to dešava. Kod svih pomenutih projekata ostaje nepoznato koliki deo povećane vrednosti je posledica inflacije, koliko dodatnih radova, a koliko izmena prvobitnog projekta. To ne znači da su svi dodatni troškovi neopravdani, ali znači da je njihovu opravdanost znatno teže nezavisno proveriti. Paradoksalno, upravo za najveće i finansijski najrizičnije investicije država je odlučila da odstupi od procedura koje bi trebalo da obezbede najstrožu kontrolu trošenja javnog novca”, upozorava Milanović.
Ubrzavanje pripreme projekta prenosi rizike u fazu izgradnje
Kod velikih infrastrukturnih projekata kvalitetna priprema nije samo formalnost, već jedan od ključnih mehanizama kontrole budućih troškova, kaže Milanović.
“Što su pripreme kvalitetnije sprovedene, to je manji rizik da će stvarni troškovi i rokovi značajno odstupiti od planiranih. U domaćoj praksi, međutim, postoji izražen pritisak da se pripremne faze maksimalno skrate i međusobno preklapaju. Tako, na primer, država istovremeno ugovara izradu idejnog projekta i prostornog plana područja posebne namene, uz rokove od svega nekoliko meseci”.
Takvim ubzavanjem rizici se samo prenose u fazu izgradnje, kada njihovo otklanjanje postaje znatno skuplje. Tek tokom izvođenja radova može se ispostaviti da su geološki uslovi složeniji od pretpostavljenih. I da su potrebne dodatne konstrukcije ili izmene tehnologije, odnosno da stvarne količine radova značajno odstupaju od planiranih. Posledice su dodatni troškovi, produženje rokova i novi pritisak na budžet. Drugim rečima, ono što država prividno uštedi na vremenu pripreme, može višestruko platiti tokom realizacije projekta.
Prerano ugovaranje slabi pregovaračku poziciju države
U međunarodnoj praksi postoje legitimni modeli u kojima izvođač učestvuje i u projektovanju i u izgradnji. Otuda angažovanje izvođača pre završetka kompletne projektne dokumentacije nije samo po sebi problem. Međutim, takvi modeli zahtevaju jasno definisane obaveze investitora i izvođača. I pravila za obračun cene, raspodelu rizika i delotvorne mehanizme kontrole naknadnih izmena. Upravo je pitanje koliko su ti uslovi bili ispunjeni pri ugovaranju najvećih državnih projekata u Srbiji.
“Problem nastaje kada država izabere izvođača i preuzme velike finansijske obaveze, a da ključni elementi projekta i njegovi troškovi još nisu dovoljno precizno definisani. Projektne neizvesnosti tada se rešavaju naknadno, kroz izmene dokumentacije, dodatne radove i ugovorne anekse, ali u okolnostima u kojima je pregovaračka pozicija države već oslabljena”, kaže Milanović.
Pre izbora izvođača država načelno ima veću slobodu da preispituje tehnička rešenja, proverava tržišne cene, pregovara o uslovima ili odustane od investicije. Nakon preuzimanja velikih ugovornih obaveza, a naročito po početku radova, taj prostor se znatno sužava. U ekonomiji je to poznato kao hold-up problem: nakon preuzimanja značajnih obaveza, investitor može biti prinuđen da prihvati i nepovoljnije uslove nastavka projekta jer bi njegov prekid, promena izvođača ili ponovno ugovaranje bili još skuplji. Rizik je posebno izražen kada se ovakav način ugovaranja kombinuje sa direktnim izborom izvođača, bez konkurentske provere cene, što je u Srbiji postala rasprostranjena praksa kod najvećih infrastrukturnih investicija.
Inflacija ne može biti univerzalno objašnjenje za rast troškova
Rast cena građevinskog materijala, poremećaji u lancima snabdevanja tokom pandemije i posledice rata u Ukrajini nesporno su uticali na građevinsku industriju. Međutim, to ne znači da se svako povećanje vrednosti infrastrukturnih projekata može pripisati inflaciji.
“Međunarodni građevinski ugovori često sadrže eskalacione klauzule kojima se ugovorene cene prilagođavaju promenama troškova. Ali povećanje cene čelika ili cementa ne znači automatski da se za isti procenat povećava ukupna vrednost autoputa”.
Zato je neophodno jasno razdvojiti i javno prikazati koliko je povećanje troškova posledica indeksacije ugovorenih cena, koliko promena količina i obima radova, a koliko izmena projektnih rešenja i drugih ugovornih okolnosti. Bez takve strukture nije moguće utvrditi koji deo poskupljenja potiče od objektivnih tržišnih poremećaja, a koji je mogao biti izbegnut kvalitetnijom pripremom i upravljanjem projektom. Ujedno bi se moglo videti da li za neka poskupljenja ili povećanje obima radova uopšte postoji bilo kakvo objektivno opravdanje.
“Ako je inflacija zaista glavni uzrok drastičnog povećanja vrednosti infrastrukturnih radova u Srbiji to bi trebalo da bude relativno jednostavno dokumentovati i javnosti predstaviti kroz pregled primenjenih indeksa, ugovornih formula i obračunatih iznosa. Međutim, takva detaljna računica nije javno predstavljena. Zato ostaje otvoreno pitanje šta je sve doprinelo povećanju troškova i u kojoj meri. Kod projekata vrednih više milijardi evra, pozivanje na inflaciju je isuviše opšta konstatacija i ne može biti zamena za transparentan finansijski obračun”, zaključuje Milanović.